Advokaten 1
Ledare Generalsekreteraren Om lagstiftarens överr
ockar och normkonflikter några uppmärksammade händelser på senare tid aktualiserar frågan om riksdagens inflytande över svensk lagstiftning. Genom Sveriges bundenhet på grund av internationella överenskommelser och den normbildning som i allt snabbare takt växer fram, helt eller delvis utanför riksdagens kontroll, har riksdagens roll försvagats. De folkvalda har iklätts flera lager av överrockar. Internationella överenskommelser ingås av regeringen under konstitutionellt ansvar. Riksdagen saknar möjlighet att ta över denna funktion. Riksdagens godkännande krävs vid ändring i svensk lag eller när överenskommelsen är av särskilt stor vikt. Detta reser principiella frågor om formerna för Sveriges ingående av bindande överenskommelser med främmande makter och mellanstatliga organisationer samt deras rättsliga och demokratiska konsekvenser. Hur långt kan regeringen gå utan att underställa riksdagen frågan och vad är riksdagens beslut egentligen värt när regeringen redan folkrättsligt bundit Sverige genom att utan förbehåll ingå en överenskommelse? Till detta kommer frågan om EUnämndens inte alldeles självklara roll som ”ställföreträdare” för riksdagen. Utgångspunkten i regeringsformen är att all offentlig makt utgår från folket. Och att denna makt utövas under lagarna. Denna utgångspunkt är i realiteten överspelad. Efter EUinträdet, Europakonventionens införlivande med svensk lag och senast Lissabonfördraget, äger den övervägande delen av central lagstiftning rum i Strasbourg och Bryssel. Huvudparten av den lagstiftning som äger rum i riksdagen i dag avser införlivande av sådan lagstiftning. Kvar av betydelse är budgetprocessen. En förskjutning har ägt rum mot övergripande normers ökade inflytande, med åtföljande större makt åt Europadomstolen och EUdomstolen. Dessa institutioner utövar ett betydande inflytande över svenska domstolars rättstillämpning. Båda domstolarna har genom praxis och dynamiska tolkningsmetoder utvecklat nya normer och rättsliga standarder. Rättighetsjuridiken har, i likhet med andra rättsområden, genomgått stora förändringar inte minst genom betoningen av allmänna rättsprinciper. Samarbetet inom EU är från ett folkrättsligt perspektiv mycket långtgående. En ny rättsordning har tillskapats till förmån för vilken medlemsländerna har begränsat sina su4 veräna rättigheter inom en en rad områden. Beredningen av lagstiftning har påverkats till det sämre. En stat är folkrättsligt förpliktad att följa konventioner och andra överenskommelser, som utgör avtal mellan två eller flera stater. Det föreligger en skyldighet att vidta åtgärder i syfte att uppfylla överenskommelsens krav. Hur detta ska ske ankommer dock på den enskilda staten att bestämma. När det gäller EUrätten har lagstiftaren givit EUrätten företräde framför den interna svenska rättsordningen. Detta innefattar som bekant vid normkonflikter även svensk grundlag. Till detta kommer den direkta effekten hos förordningar och vissa direktiv som ska tillämpas både på medborgarna och medlemsstaterna själva. Lissabonfördraget har inneburit ökad makt för Europaparlamentet. Men, alltjämt ingås såväl inom som utanför EU en rad överenskommelser och beslutas om åtaganden, som på samma sätt som på rambeslutens tid gör riksdagen till ”a lame duck”. Säkehetsrådets resolutioner på terrorlagstiftningens område är ett sådant exempel. Vid FN:s bildande var utgångspunkten att utvecklingen av internationell rätt och antagandet av bindande resolutioner var ett ansvarsområde för generalförsamlingen. Säkerhetsrådet skulle adressera hot mot internationell fred och säkerhet genom politiska åtgärder. Den dömande makten skulle ankomma på Internationella domstolen i Haag. Efter den 11 september 2001 har säkerhetsrådet, enligt många, närmast panikartat och självsvåldigt utvidgat sitt mandat till att såväl lagstifta som att döma. Detta är inte oproblematiskt. Resolutionen från 2001 angående bekämpning av terrorism och resolutionen från 2002 angående de så kallade terroristlistorna är båda uttryck för detta, liksom resolution 2178 som antogs av säkerhetsrådet 2014. Den handlar om personer som reser utomlands för att delta i terroristhandlingar. Men, resolutionen omfattar ”terrorism in all forms and manifestations”, det vill säga inte bara internationell terrorism. Utan också nationell sådan. Det åligger enligt resolutionen medlemsstaterna att förhindra och bekämpa rekrytering, organisering, transport eller utrustande av personer som avser att resa till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristutbildning. Detsamma gäller finansiering av sådana resor Advokaten Nr 4 • 2015