Advokaten 1
och aktiviteter. Det ska vara möjligt enligt den
nationella lagstiftningen att åtala och bestraffa personer på ett sätt som återspeglar allvaret i vissa angivna brott. Denna resolution innefattar en mycket vidsträckt kriminalisering av ”terrorist acts” och ”terrorist training” utan något som helst försök att definiera eller begränsa vad som krävs för att någon ska kunna betraktas som terrorist eller vilka handlingar som konstituerar ett terroristbrott. Inte heller finns någon definition på vad som avses med ”terrorist training”. Ett terroristbrott kan ju vara allt från en enkel skadegörelse till massmord. Vad som konstituerar terrorbrott är i stället den politiska agendan. Rubriceringen blir sedan avgörande för straffpåföljd och därmed möjligheten att utnyttja hemliga tvångsmedel. Robin Hood skulle leva mycket farligt i dessa tider. Risken är nu stor att vissa stater kommer att tillämpa resolutionen mycket brett, i politiska syften eller som ett led i förtryck av oliktänkande. Den utgör ett effektivt redskap för förtryckarregimer som vill kalla vad som helst för terrorism. Att, som resolutionen, generellt beteckna beväpnade grupper som terrorister, innebär risk för omfattande missbruk. Syrien vägrar till exempel med stöd av detta synsätt att släppa in humanitär hjälp. För MRorganisationer innebär detta att mycket av deras verksamhet kriminaliseras. Härtill kommer att beväpnade grupper som betecknas som terrorister ofta också är parter i en väpnad konflikt och därför kan åtalas för krigsbrott. Att åtala under nationell terroristlagstiftning i sådana fall riskerar att man inte beaktar brott mot internationell humanitär rätt. Konflikten mellan att tillgodose nationell säkerhet och att lagföra krigsbrott är komplicerad. Stater har en skyldighet att skydda befolkningen från terrorism. Men dessa åtgärder måste vidtas inom ramen för vad som följer av internationella mänskliga rättigheter, internationell humanitär rätt och internationell flyktinglagstiftning. Resolutionen reser i dessa hänseenden många frågor. Mer eller mindre ingripande åtgärder för att förhindra så kallade ”foreign fighters” tillämpas redan i vissa länder. Det handlar om allt från återkallande av medborgarskap, begränsningar i att resa såväl inom som in och ut ur sitt land, till kriminalisering av deltagande och stöd till ISIS och andra terrorganisationer. Vad som gör säkerhetsrådets resolution 2178 särskilt problematisk är att den är grundad i internationell lag och måste inkorporeras i svensk nationell rätt, samtidigt som normen strider mot vissa grundläggande mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Internationell humanitär rätt kriminaliserar nämligen inte deltagande i väpnade konflikter. Införlivandet av resolutionen utgör ett färskt exempel på när riksdagens inflytande är mycket begränsat. Och detta på ett så centralt område som rättighetsområdet. Andra exempel, där riksdagens inflytande är beskuret och där viktig normbildning sker vid sidan av de folkvalda och av dem stiftade lagar, är Sveriges militära samarbetsavtal med Saudiarabien och det så kallade FATCAavtalet med USA. Det senare har lett till ett från rättssäkerhetsoch integritetshänsyn undermåligt lagstiftningsarbete. Advokaten Nr 4 • 2015 Lagrådet påtalade en rad brister men konstaterar att ”Bundenheten av avtalet har påverkat Lagrådets granskning. Det finns bara ett begränsat utrymme för Lagrådet att ifrågasätta det sakliga innehållet i lagförslagen”. Lagrådet fortsätter: ”Det kan sättas ifråga om den föreslagna regleringen lever upp på de krav på överskådlighet och tydlighet som normalt ställs på lagstiftning. Det ligger också i öppen dag att det kommer att uppstå oklarheter för dem som ska tillämpa reglerna.” Lagrådet fastslår vidare att det på grund av den korta remisstiden, fyra veckor, inte varit möjligt att grundligt analysera förslagen. En synnerligen allvarlig kritik för att komma från Lagrådet. Ett annat område där lagstiftarens reella inflytande på allvar kan ifrågasättas är penningtvättslagstiftningen. Den mellanstatliga organisationen FATF, Financial Action Task Force, lämnar bindande rekommendationer till medlemsländerna i syfte att bland annat bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF står utanför riksdagens kontroll, men har ett mycket stort inflytande över medlemsländernas normbildning och lagstiftning på detta område. Ett annat närliggande område är de så kallade sanktionslistorna från säkerhetsrådet och EU. Listorna möjliggör att den listade personens egendom och tillgångar fryses och därmed inte kan användas. Avsaknaden av effektiva rättsmedel är påtaglig och flera listningar inom ramen för FN:s och EU:s individinriktade sanktioner mot terrorism har också underkänts. Den folkrättsligt grundande implementeringsplikten måste enligt min mening omgärdas med viss återhållsamhet. Jag är medveten om att detta synsätt riskerar att underminera det folkrättsliga systemet och dess legitimitet. Men, i syfte att motverka de skadliga effekter som följer av normkonflikter, kan man i vart fall undvika den överimplementering som i det närmaste har blivit regel vid införlivandet av internationella åtaganden. Till de regelrätta normkonflikterna kommer de fall då Sveriges riksdag av politiska skäl förmås fatta beslut som i realiteten är en del av främmande stats maktutövning i eget intresse. Vi minns även hur president Reagans beslut om förbud mot export av datorer till östblocket i samband med Afghanistankriget i slutet av 1970talet ledde till svensk lagstiftning, liksom turerna runt scientologibibeln. Sverige gav även då efter. Detta tjänar till eftertanke. Min genomgång av några exempel på situationer där den svenska lagstiftaren frivilligt låtit sig förses med överrock är av lite olika slag. Vissa är folkrättsligt grundande, medan andra är rent politiska. I båda fallen innebär de en inskränkning av den svenska folksuveräniteten. Det är enligt min mening viktigt att garderoben av överrockar inte utvidgas därhän att vi i den snöiga nord från demokratiska utgångspunkter finner oss stå i bara mässingen. ”Samarbetet inom EU är från ett folkrättsligt perspektiv mycket långtgående. En ny rättsordning har tillskapats till förmån för vilken medlemsländerna har begränsat sina suveräna rättigheter inom en rad områden.” Anne Ramberg anne.ramberg@advokatsamfundet.se 5