Advokaten 1
Ledare Generalsekreteraren ANNE RAMBERG Att styra
riket med respekt REGERINGENS FRÄMSTA UPPGIFT är att styra riket. Riksdagen är dock ensam lagstiftare och kan utan begränsning lagstifta om allt. Den kan även delegera sin makt genom lag. Vad som däremot inte kan delegeras är finansmakten. Att det är folket genom sina riksdagsmän som beslutar om lagstiftning och om beskattning av medborgarna anses vara en av parlamentarismens och demokratins grundvalar. Av tradition har Sverige haft en föredömligt hög kvalitet på lagstiftningsprocessen. Det har sin förklaring i det omsorgsfulla beredningsarbete som har kännetecknat svensk lagstiftningsprocess. Det beredningskrav som återfinns i regeringsformen är också en av hörnstenarna i den svenska statsförvaltningen. Normalt ska remisstiden vara tre månader. Det förekommer att särskilda skäl påkallar en förkortad remisstid. Konstitutionsutskottet har dock vid upprepade tillfällen i samband med granskningar av regeringen, understrukit vikten av att beredningskravet verkligen respekteras fullt ut. På flera områden har dessvärre en förändring av lagstiftningsprocessen till det sämre kunnat skönjas. En viktig orsak till detta är EUinträdet. Detta har påverkat lagstiftningshastigheten, lagstiftningstekniken och därmed även kvalitén på lagstiftningen. Men, till detta kommer inhemska orsaker. Det blir vanligare att lagförslag, även komplicerade och viktiga sådana, utarbetas internt på departementet och presenteras genom en departementspromemoria. Dessa saknar den offentliga utredningens kunskapsbredd och kvalitetssäkring som systemet med sakkunniga och experter innebär. Ett sådant exempel var den omdebatterade FRAlagstiftningen. Såväl den tidigare som den nuvarande regeringen fastställer också allt oftare utredningsdirektiv, som inte sällan är påtagligt snäva. Modellen präglas inte av någon större nyfikenhet att få ett gott, brett och relevant utredningsresultat, utan liknar i stället allt oftare ett avgränsat beställningsarbete, som begränsar utredarens möjlighet att komma med adekvata förslag. Om och när betänkandet sedermera presenteras händer det alltför ofta att remisstiden är mycket kort. Remissorganen medges inte rimlig tid för att tränga in i frågan och avge ett väl avvägt yttrande. Kriterier för urvalet av remissinstanser är ibland också oklara. TANKEN MED BEREDNINGSFÖRFARANDET är ytterst att skapa hög kvalitet på lagstiftningen. Men, remissförfarandet syftar även till att demokratiskt förankra innehållet i lag4 stiftningen. Det har på senare år förekommit att regeringen i lagrådsremissen föreslår lagbestämmelser som inte varit föremål för remissbehandling. Därtill förekommer att det felaktigt i lagrådsremissen anges att förslaget överensstämmer med det betänkande som remissbehandlats. Ett sådant exempel är implementeringen av tredje penningtvättsdirektivet (prop. 2008/09:70). I det fallet föreslogs och genomfördes en lagbestämmelse som strider mot rättegångsbalkens regler om frågeförbudet. Advokater är enligt den sålunda införda lagen numera skyldiga att svara på frågor från finanspolisen om klienter i allmänhet, det vill säga även sådana klienter som inte rapporterats enligt penningtvättslagstiftningens föreskrifter. Detta är givetvis helt oacceptabelt. Ett annat exempel är den bristande beredningen vid införandet av den kanske mest genomgripande lagstiftningen på senare år inom processrättens område, nämligen EMR, En modernare rättegång (prop. 2004/05:131). I detta fall avsåg ändringen bland annat ett principiellt förbud för omförhör i hovrätten av den tilltalade i en brottmålsprocess. Något som inte ens utredaren föreslagit och som därmed heller inte blivit föremål för remissinstansernas överväganden. Detta ledde av förklarliga skäl till omfattande problem i rättstillämpningen. Till detta kommer att redovisningen av remissinstansernas åsikter inte sällan görs väl selektivt. Som man frågar får man svar. Allt detta inger inte bara starka betänkligheter från principiella utgångspunkter. Det försvårar även Lagrådets arbete. REGERINGEN SKA INHÄMTA yttrande från Lagrådet i vissa i regeringsformen angivna fall. Om regeringen skulle underlåta detta skall den redovisa skälen härför. Ett uteblivet lagrådsyttrande kan dock aldrig hindra lagens tillämpning. Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Att granskningens inriktning kom att skrivas in i regeringsformen berodde på att man ville stärka Lagrådets oberoende och samtidigt göra klart att granskningen inte skulle avse politik, utan vara begränsad till juridiskt–tekniska frågor. Verkligheten har dock visat att en sådan skiljelinje är mycket svår att dra. Dessvärre förhåller sig regeringar, oberoende av politisk Advokaten Nr 7 • 2013