Advokaten 1
angelägna propositioner från Justitiedepartemente
t. Men, de stora lagstiftningsprojekten lyser med sin frånvaro. Vad hände med till exempel Förvaltningsutredningen? Utredaren, före detta domaren i EUdomstolen och ordföranden i Regeringsrätten Hans Ragnemalm, ägnade tillsammans med två sekreterare och ett stort antal sakkunniga och experter flera år åt att uppfylla regeringens beställning av en nödvändig revidering av förvaltningslagen. Betänkandet remissbehandlades och mottogs positivt. Därefter har tystnaden sänkt sig. Inget har hänt. Vad hände med Påföljdsutredningen? Svea hovrätts president överlämnade en omfattande utredning på ett centralt område där stort behov av reformering finns. Det förelåg bred politisk förankring i referensgruppen och ett ovanligt samstämmigt positivt remissutfall. Inte heller detta förslag har föranlett något initiativ från regeringens sida. Tvärtom har istället nya initiativ i motsatt och repressiv riktning presenterats, när det gäller straffpåföljder. Lagrådet var också nyligen minst sagt syrligt i sitt yttrande över det av valåret 2014 präglade förslaget att livstid ska utgöra normalstraffet vid mord. Föga förvånande. Kritiken sammanföll i stort med vad Advokatsamfundet anfört. Inte heller har Psykiatriutredningen, som remissbehandlades parallellt med Påföljdsutredningen, föranlett någon synlig aktivitet från regeringens sida och än mindre någon lagrådsremiss. Detta är, inte minst i ljuset av att Sten Heckscher redan för flera år sedan lämnade sitt betänkande i samma ämne, inte godtagbart. Även om dessa frågor är svåra får det inte innebära att nödvändiga lagstiftningsåtgärder inte vidtas. Underlåtenheten att lagstifta i ne bis in idemfrågan ledde till att Högsta domstolen såg sig föranledd att ingripa och det med retroaktiv verkan. Samma sak gällde beträffande påföljderna i narkotikamål, där HD dramatiskt sänkte straffnivåerna för narkotikabrott. Denna fråga hade Påföljdsutredningen behandlat, men HD ansåg sig inte kunna vänta på resultatet därav. En bedömning som visade sig korrekt eftersom ingenting har hänt. Det senaste exemplet på förslösade resurser är Nämndemannautredningen. Den lämnade ett antal väl övervägda förslag till förändringar av nämndemannainstitutet. Dessa sammanföll i stora drag med vad Straffprocessutredningen föreslog. Därtill kommer att remissutfallet var samstämmigt positivt, givetvis med undantag för nämndemännen, som av naturliga skäl inte vill avskaffa sig själva. Regeringen väljer detta till trots att bortse ifrån kärnan i utredningens förslag. Det är av flera skäl anmärkningsvärt. Även om den politiska pragmatismen ett valår som detta är ovanligt hög, borde viktiga sakfrågor behandlas med respekt. Att nämndemannamedverkan har spelat ut sin roll i överrätterna torde vara närmast uppenbart för envar. Lika uppenbart är det att det inte kan anses rättssäkert att ha en majoritet av nämndemän i vissa mål, till exempel i komplicerade skattemål. Detta borde justitieministern ha vågat gå fram med. Man kan inte å ena sidan reformera straffprocessen och å andra sidan inte våga adressera nämndemännens vara eller icke vara i svenska domstolar. Argumenten talar med överväldigande kraft för att nämndemän numera inte hör hemma i överrätterna. Dessa har fått andra uppgifter och utgör numera en prejudikatinstans med uppgift att överpröva tingsrätternas och förvaltAdvokaten Nr 2 • 2014 ningsrätternas avgöranden. Prövningstillstånd har införts i allt fler mål och risken är väl att det kommer att införas generellt också i brottmål och skattemål. Vad gäller underrätternas rättskipning måste det starkt ifrågasättas om nämndemännen verkligen bör ha den beslutsmakt som nuvarande regler ger dem. Luddiga föreställningar om dömandets folkliga förankring behöver kritiskt granskas. Sverige är berömt för sitt utomordentliga utredningsväsende. Vi har haft en närmast unik tradition när det gäller högkvalitativt lagstiftningsarbete. Denna riskerar att mycket snart få sig en rejäl törn. Skälen härtill är flera. En viktig anledning till resignationen över utredningsväsendets i stora stycken tappade särställning i den svenska lagstiftningsprocessen är att en stor del av vår lagstiftning idag handlar om att implementera Europarättslig lagstiftning, vilket normalt varken kräver eller av tidsskäl tillåts bli föremål för de mer omfattande utredningarna. En annan förklaring är en ökande politisering av lagstiftningsarbetet, med åtföljande smala utredningsdirektiv. Utredningstiden är ofta alltför kort och förlängning av utredningstiden medges sällan. Till detta kommer alltför korta remisstider. Sammantaget påverkas lagstiftningens kvalitet och legitimitet negativt. Även om det förtjänar att understrykas att lagstiftningen under Justitiedepartementets fana normalt och i jämförelse med flera andra departement håller hög kvalitet. Den alltmer händelsestyrda och inte sällan populistiska lagstiftning som numera gör sig gällande präglas dessvärre allt mindre av eftertanke och analys eller ens av effektivitet. Sällan hinner tidigare införda reformer utvärderas innan direktiv till nya utredningar beslutas inom samma område. Exemplen är många. Under de senare åren har Finansdepartementet utmärkt sig särskilt. Illa underbyggda och ur sitt sammanhang ryckta förslag på skatteområdet har drivits igenom till stor skada för näringslivet. I vissa fall har finansministern fått backa, i andra har prestigen och den bristande förståelsen för företagens och företagarnas verklighet rönt kortsiktiga framgångar i riksdagen. Även när Lagrådets kritik nått oanade höjder, vilket var fallet i yttrandet över förslaget till nya 3:12regler, har man valt att gå vidare med förslaget och därtill gömma det i budgetpropositionen, med allt vad det innebär av riksdagspolitisk fingerfärdighet. Det är tydligt att en översyn av skattelagstiftningen i allmänhet och fåmansbolagslagstiftningen i synnerhet är nödvändig. Det är inte ägnat att upprätthålla respekten för regeringen som lagstiftare när man undviker de angelägna men svåra lagstiftningsprojekten. Regering och riksdag bär ett ansvar för en god och effektiv lagstiftningsprocess och för det goda bygget av ett välfungerande rättssystem med en horisont som sträcker sig bortom nästa riksdagsval. Huru det därmed förhåller sig i dagsläget är mycket tveksamt. Den alltmer händelsestyrda och inte sällan populistiska lagstiftning som numera gör sig gällande präglas dessvärre allt mindre av eftertanke och analys eller ens av effektivitet. Anne Ramberg anne.ramberg@advokatsamfundet.se 5